Éramos asiduos concurrentes a las reuniones de estrategia que nos convocaba Gines siendo Ministro en su despacho y en la universidad ISALUD, un investigador en finanzas públicas, consultor internacional, que publicaba constantemente, un gran docente y sumamente capaz, compartimos la escolaridad de nuestros hijos lo cual nos llevó al ámbito de familias educativas, será una pérdida para la economía de la salud, y para los alumnos porque se quedarán sin esa visión clara de comportamiento de los distintos régimen de cobertura y la economía. Entonces les comparto un analisis que hizo sobre el monotributo en argentina en este año.
3.1. Principales características
En Argentina el esquema, denominado “Monotributo”, dirigido especialmente
a los pequeños contribuyentes (ya sean trabajadores independientes o microemprendedores) fue introducido en julio de 1998. Comprende a las personas físicas que se dediquen a la venta de cosas muebles, locaciones y/o prestaciones de
servicios, incluida la actividad primaria, los integrantes de cooperativas de trabajo,
las sucesiones indivisas, así como las sociedades de hecho y las irregulares en los
términos de la Ley General de Sociedades (Número 19.550) siempre que no tengan
más de tres socios.
Se trata de un régimen simplificado integrado que reemplaza, con una
cuota fija mensual, el pago de los impuestos a las ganancias (renta) e IVA, al que
se adicionan los aportes personales para la seguridad social (para las componentes
de previsión y salud). Tanto para adherirse como para permanecer en el ámbito del
Monotributo los contribuyentes deben satisfacer algunos requisitos en función de los
ingresos brutos anuales declarados, ciertas magnitudes físicas (superficie afectada
a la actividad y energía eléctrica consumida anualmente) y el precio unitario de las
ventas, obras, locaciones o prestaciones de servicios realizadas.
Precisamente, el monto de la cuota mensual para cada contribuyente se
determina sobre la base de dichos parámetros y se obtiene de la suma de dos
componentes para las 11 categorías definidas: i) un componente tributario, el cual
se encuentra dentro del rango de US$3 a US$800 mensuales, y ii) un componente
de seguridad social, que incluye la porción correspondiente a los aportes personales
al sistema de pensiones (que aumenta según la categoría del contribuyente y varía
entre US$11 y US$93) y el aporte a la cobertura de salud (que varía entre US$15 y
US$52) (Cuadro 2). Este nivel de aporte implica un subsidio implícito para cubrir los
beneficios correspondientes, como será explicado más abajo.
La adhesión al régimen es de carácter voluntario y prevé la autocategorización
por parte de los contribuyentes. Además, los monotributistas deben categorizarse
cada seis meses y, cuando los parámetros superen o sean inferiores a los límites de la
categoría en la que se encuentran incluidos, deberán recategorizarse. Los adheridos
al régimen simplificado pueden tener empleados, sin límite de cantidad, y están
obligados a presentar las declaraciones mensuales y los pagos de acuerdo con la
normativa vigente del régimen general de empleadores.
El Monotributo, a su vez, se complementa con sistemas especiales relacionados
con sectores económicos, la naturaleza de los trabajadores o su situación en relación
con los programas de ayudas estatales. Estos sistemas son el Sistema de Monotributo
Promovido, el Monotributo Social y el Régimen Simplificado Especial.
El Sistema Monotributo Promovido es un régimen de inclusión social y
promoción del trabajo independiente dirigido a trabajadores que necesitan una
mayor promoción de su actividad para lograr su inserción en la economía formal y el
acceso a la igualdad de oportunidades. Este régimen exime del pago del componente
tributario y permite realizar aportes a la jubilación mediante el pago de una cuota
mensual del 1% del ingreso bruto mensual, durante los primeros 36 meses desde el
ingreso al régimen, que luego pasa a ser del 2,5%, existiendo un subsidio cruzado al
interior del sistema previsional.
El Monotributo Social, por su parte, es un régimen complementario dirigido
específicamente a trabajadores en condición de vulnerabilidad social; se trata de
aquellos hogares e individuos con pocos activos materiales y no materiales. Requiere
la aprobación de la Secretaría de Desarrollo Social y de la Administración Federal
de Ingresos Públicos (AFIP) y apunta a reconocer la realización de actividades
productivas, comerciales y de servicios dentro de la economía social y popular. A
diferencia del Monotributo común, en el Monotributo Social se subsidia el 100% del
pago de los componentes tributario y previsional, y el 50% del componente de salud.
El Régimen Simplificado Especial se encuentra destinado a los pequeños
productores agrícolas siempre que su actividad principal recaiga exclusivamente en
el cultivo de tabaco, caña de azúcar, yerba mate, té u otras hojas que se utilizan para
preparar infusiones; y sea su única fuente de ingresos, exceptuando los provenientes
de asignaciones familiares, jubilaciones, pensiones no contributivas y/o programas
de inclusión social. Este régimen exime a sus beneficiarios de pagar el impuesto
integrado, debiendo abonar únicamente las cotizaciones previsionales previstas
disminuidas en un 50 % por todas las actividades
De manera adicional, en los últimos años algunos gobiernos subnacionales
adhirieron al régimen, incorporando impuestos provinciales en el Monotributo
Unificado que simplifica y unifica trámites nacionales y provinciales para el pago
de impuestos. Este sistema está destinado a los ciudadanos monotributistas de
las provincias de Entre Ríos, Mendoza, Córdoba, San Juan, Jujuy, Salta, Río Negro,
Buenos Aires y Neuquén que se encuentran alcanzados por el impuesto sobre los
Ingresos Brutos5 de las administraciones tributarias provinciales adheridas y por la
contribución municipal y/o comunal (Bertranou y Goldschmit, 2024).
3.2. Acceso a la protección social
Como se ha mencionado, los monotributistas tienen acceso a cobertura
de seguridad social en salud y pensiones. En cuanto a la salud, la organización
del aseguramiento social en Argentina es sumamente fragmentada tanto
institucionalmente como en su financiamiento, generando una gran heterogeneidad
en los derechos a la cobertura de la salud por parte de las políticas públicas,
alejándose de lo que se entiende como seguro social. Sus aportantes tienen acceso
a la cobertura mínima de asistencia médica garantizada por el Sistema de Seguridad
Social del país (Programa Médico Obligatorio -PMO-), únicamente para los
aportantes directos. En el caso del grupo familiar se requiere un aporte adicional por
cada familiar incorporado. Para recibir prestaciones deben estar al día con el pago del
tributo establecido por la AFIP. Estos pueden optar por las obras sociales6 inscriptas
en el régimen de Monotributo, por unificar aportes con otros miembros del grupo
familiar o por acceder a planes superadores o complementarios al PMO realizando
aportes adicionales voluntarios por encima de la cuota del Monotributo. El acceso
a la cobertura total del PMO es progresivo, pudiendo acceder en forma inmediata a
todas las prestaciones del nivel ambulatorio y de urgencias y emergencias.
En cuanto al sistema de pensiones, la legislación establece que los
monotributistas tienen derecho a recibir el beneficio de pensión mínima. De esta forma, se genera un “desacople” entre la evolución de las prestaciones y la evolución
de los aportes previsionales de los monotribustistas. En efecto, bajo los parámetros
actuales y considerando los complementos estatales a la cotización en la forma de
subsidios financiados por el Tesoro (agosto de 2024), se necesitarían alrededor de
19 trabajadores monotributistas para contribuir a financiar una pensión mínima,
mientras que en el régimen general se requieren aproximadamente tres aportantes
por cada pasivo. Este es un claro ejemplo del importante subsidio implícito en los
casos de trabajadores que se desempeñan como monotributistas a lo largo de
toda su trayectoria laboral, afectando la sostenibilidad del sistema de pensiones
contributivo.
De manera adicional debe notarse que a partir del Decreto 593/2016 una
parte sustancial de los inscriptos al monotributo en las categorías B a la H pueden
acceder a las asignaciones familiares formales, que incluyen la asignación familiar
prenatal, la asignación familiar por hijo o hijo con discapacidad y la asignación
familiar por ayuda escolar anual, cuyo monto dependerá de la categoría a la que
cada titular esté aportando.
En cuanto a los regímenes complementarios, cabe señalar que los inscriptos
en el Monotributo Social gozan de los mismos beneficios que otorga el Monotributo
general teniendo que aportar únicamente el 50 por ciento del monto correspondiente
al seguro de salud por su persona y por cada familiar adicional. Teniendo en cuenta
que los seguros de salud en Argentina no están a cargo del Estado, el restante 50 por
ciento es transferido por este a la obra social elegida por el monotributista.
3.3. Resultados en términos de cobertura y recaudación
El número de contribuyentes al monotributo en Argentina se ha incrementado
fuerte y sostenidamente a lo largo de los años (Gráfico 2). Este comportamiento
responde a causas diversas, incluso la generalización de esta alternativa para
incrementar de manera menos burocrática la dotación de personal en la
Administración Pública tanto nacional como provincial y municipal, y se ha
consolidado como opción accesible para una gran cantidad de trabajadores y
emprendedores. Sin duda, la simplicidad y el relativamente bajo costo que implica
para los contribuyentes –con respecto a lo que sucedería al registrarse en el régimen
general de impuestos– ha podido incentivar un sobredimensionamiento del mismo,
que actualmente cuenta con más de 4,8 millones de contribuyentes activos. Así,
esta situación podría considerarse como una creciente “monotributización” de un
segmento relevante de las ocupaciones, que a la vez podría considerarse como una
“formalización precaria” al continuar presentando características propias del empleo
precario y vulnerable con alta rotación, bajos ingresos y acceso a prestaciones
de la seguridad social que en la práctica son limitadas o fuertemente subsidiadas
(Bertranou, 2019).
Adicionalmente, en el gráfico se puede comprobar la absorción de cotizantes
autónomos en un primer momento con la introducción del monotributo. A partir
de allí, resulta imposible saber qué proporción de los nuevos monotributistas se
hubieran formalizado bajo el régimen de autónomos. Seguramente la evolución
de los cotizantes al monotributo contemple situaciones diversas, incorporando
trabajadores informales y trabajadores previamente autónomos. De todos modos,
como indicador de la pérdida de importancia del régimen de autónomos basta decir
que antes de la introducción del monotributo, en 1997, los aportantes a ese régimen
representaban el 18% del total, y en el 2024 su participación cayó al 4%, mientras
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que los aportantes monotributistas alcanzaron el 23% del total de aportantes al
SIPA (Sistema Integrado Previsional Argentino).
En cuanto a la composición del tributo, la información oficial permite
comprobar que, del total de inscriptos activos, más de 3,7 millones (más del 75
por ciento) se hayan inscriptos en el régimen general desarrollando actividades
de locación y/o prestación de servicios o venta de bienes muebles, mientras que el
resto (1.238.664 o el 24,7 por ciento) se encuadran en el Monotributo Social.
Una particularidad observada con el correr de los años es la elevada
concentración de los monotributistas en las categorías más bajas de ingresos
brutos declarados. En el gráfico 3 se presenta la estructura de contribuyentes del
monotributo por categorías. Allí se puede verificar que más del 70% reporta una
facturación anual de hasta $ 6.450.000 (aproximadamente US$ 6.200 según el
tipo de cambio oficial a octubre de 2024) (incluye a la totalidad de los inscriptos
en el Monotributo Social y a una importante porción de los monotributistas
convencionales). El peso relativo de las demás categorías, en cuanto a la cantidad de
monotributistas que engloban, es decreciente a medida que se consideran mayores
ingresos brutos: solo el 2,5 por ciento superan el umbral de los $ 24.250.000 (US$
23.400), esto es, las seis categorías más altas.
Por otro lado, en cuanto a los recursos fiscales que se obtienen de este
régimen, cabe señalar que los ingresos generados son muy limitados en términos
relativos (Gráfico 4), ubicándose en alrededor de 0,04 por ciento del PBI en 2023 y
cerca de 0,2 por ciento del total nacional. Debe señalarse que en el Mensaje del Poder
Ejecutivo Nacional que acompaña el Proyecto de Presupuesto de la Administración
Nacional se realizó un cambio metodológico en el cálculo de gastos tributarios,
donde se estima que los correspondientes a la pérdida de contribuciones sobre el
salario por este régimen se ubica en el entorno a 0,4% del PIB.
Entre los efectos del régimen, resulta relevante resaltar que una parte de
la expansión de la cobertura de la seguridad social puede ser resultado de efectos
de sustitución de regímenes generales por regímenes simplificados que presentan
una menor carga tributaria y previsional. Al ofrecer condiciones muy favorables
para atraer a los contribuyentes de menores ingresos, también puede actuar como
un incentivo para que los individuos y las empresas dentro de estos esquemas
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permanezcan indefinidamente dentro del régimen especial incluso si pudieran
pagar impuestos bajo el régimen general (una especie de “enanismo fiscal”). En
el caso argentino, esto se ve agravado por el costo desproporcionado para los
contribuyentes en términos de impuestos generales, especialmente el IVA. Esto
indicaría que la introducción y permanencia de este esquema requiere considerar
la situación de la política tributaria y el entorno macrofiscal en que se desenvuelve.
Si bien en un principio, el atractivo de adherirse al monotributo consistía en
los beneficios que el trabajador independiente recibiría en el corto plazo al conseguir
cierta “legalidad” frente al fisco y, consecuentemente, lograr una mejor posición
frente a trámites ante los gobiernos, el sector financiero y otros, esa situación, que
podría haber sido considerada transitoria, rápidamente se modificó. La inclusión de
contribuciones a la seguridad social y el costo marginal para los monotributistas de
abandonar el esquema generó una presión para el mantenimiento del esquema. Para
los gobiernos, los intentos por restringir el ingreso o permanencia en el esquema (y,
en una economía con elevadas tasas de inflación, los atrasos en la actualización de
las escalas) hubiese significado enfrentar un significativo costo político.
El caso argentino ilustra que estos esquemas no pueden considerarse como
la solución exclusiva a los problemas de cobertura, sino sólo como un complemento
que puede resultar extremadamente útil en determinadas situaciones. Si
bien originalmente no fue diseñado como un régimen permanente donde los
trabajadores pudieran adherirse durante toda su vida laboral, dada su progresiva
expansión y mayor alcance, los costos fiscales que esto representa y su impacto en
la sostenibilidad del sistema de pensiones, deben evaluarse cuidadosamente.
