The impact of economic sanctions on health and health systems in low-income and middle-income countries: a systematic review and narrative synthesis
Matteo Pinna Pintor,1 Marc Suhrcke,1,2 and Christoph Hamelmann3
Recientemente, la OMS encargó una revisión de la evidencia sobre si las sanciones afectan la salud y los sistemas de salud en los países de ingresos bajos y medianos (y, en caso afirmativo, por qué). Las sanciones económicas restringen los vínculos económicos habituales entre estados para perseguir objetivos de política exterior. Los países de ingresos bajos y medios (PIBM) ocupan un lugar destacado entre los estados destinatarios. La falta de una evaluación prospectiva de riesgos y de experiencia de episodios pasados clave genera preocupación sobre posibles impactos adversos para la salud de los civiles. Sin embargo, las afirmaciones sobre efectos adversos a menudo han sido controvertidas y los resúmenes actuales tienen una cobertura geográfica y una evaluación de calidad limitadas.
Las sanciones económicas (en adelante, «sanciones» o «embargo») son restricciones a los vínculos comerciales y financieros habituales impuestas por uno o más estados a un objetivo, generalmente un estado, para inducir cambios en su conducta política o su constitución. 1–5 Las medidas adoptadas reflejan la evolución de las oportunidades para infligir pérdidas económicas en la economía global: prohibición de importar y/o exportar bienes y servicios, ya sea de base amplia o limitada a productos estratégicos como armas y recursos naturales; retención de transacciones financieras (por ejemplo, inversión extranjera directa, asistencia militar, ayuda humanitaria o de desarrollo); confiscación de activos y prohibiciones de viajar aplicadas a personas y entidades incluidas en la lista
Durante la Guerra Fría, las alianzas dentro de los bloques limitaron su alcance 4 y el Consejo de Seguridad de la ONU utilizó su poder para imponer «medidas que no implicaban el uso de la fuerza armada», incluida «la interrupción total o parcial de las relaciones económicas» 6 sólo dos veces (Rodesia 1965– 1979, Sudáfrica 1962–1994). A principios de la década de 1990 aumentó el uso de sanciones, como alternativa o complemento a la intervención militar, y a menudo se las presenta como un método benigno de resolución de disputas, consistente en esencia con los derechos humanos. Sin embargo, los relatos de episodios destacados en Haití (1991-1994) e Irak (1990-2003) generaron una preocupación generalizada de que la carga del aislamiento económico pudiera recaer sobre los civiles. 4 5 7 Estos acontecimientos movilizaron a la profesión médica 8–11 ; generó controversia sobre la ética de las sanciones y la posibilidad de eliminar su carácter potencialmente indiscriminado 12-16 y estimuló la investigación empírica sobre las causas y consecuencias de las sanciones. 17–19 Recientemente, la cuestión ganó renovada importancia a medida que se impusieron o endurecieron las sanciones contra Irán, Siria, Venezuela y Rusia.
Cuando las sociedades eligen su conducta durante las disputas internacionales, se deben considerar las consecuencias adversas para los civiles. Cualquier análisis de bienestar de este tipo dependerá de los objetivos sociales, que pueden permitir, en diversos grados, equilibrar las consideraciones políticas y humanitarias; sobre todos los costos y beneficios (sanitarios y no sanitarios) de las sanciones; y sobre los costos y beneficios de opciones alternativas, que pueden incluir «ir a la guerra o dejar impunes crímenes importantes, como el genocidio». 5 Este último punto subraya la importancia del pensamiento contrafactual al proporcionar un terreno empírico para ayudar a la deliberación normativa sobre las sanciones. Recientemente, la OMS encargó una revisión de la evidencia sobre si las sanciones afectan la salud y los sistemas de salud en los países de ingresos bajos y medianos (y, en caso afirmativo, por qué). Este artículo presenta los hallazgos clave de la revisión, mejorando los resúmenes anteriores en términos de amplitud de la cobertura y proporcionando una evaluación más sistemática de la validez interna y los mecanismos.
Marco conceptual: las sanciones como experimentos naturales
Los experimentos naturales son eventos probabilísticos, con un mecanismo de asignación desconocido, que son externos a los sujetos de la población de estudio. 108 Al evaluar las consecuencias para los civiles, esta definición reciente se aplica claramente a las sanciones.
Mecanismo de asignación desconocido . Si bien los objetivos declarados de las sanciones pueden incluir consideraciones humanitarias, y se han desarrollado directrices de seguimiento para este fin, 97 la recopilación de datos pertinentes no se incorpora periódicamente en su implementación. Además, la formulación de políticas de sanciones suele ser opaca. Como resultado, la información pública sobre los determinantes, el momento y las características de las sanciones no está disponible por adelantado y es incompleta en retrospectiva. Esto contrasta con el entorno experimental clásico, donde los evaluadores especifican prospectivamente la probabilidad de que cada unidad sea asignada a cada uno de los grupos del estudio y las exposiciones asociadas (el «mecanismo de asignación»). Se desconoce el mecanismo de asignación de sanciones y su evaluación pertenece firmemente al ámbito de los estudios observacionales retrospectivos.
Exposición externa . El riesgo de que un país incurra en sanciones está determinado en gran medida por las decisiones políticas y el comportamiento de los gobiernos nacionales y extranjeros. En particular, si bien los gobiernos pueden subestimar o sobreestimar el riesgo asociado a una conducta particular, en general son capaces de anticipar un orden de riesgo. Sin embargo, los civiles del país suelen tener poca influencia en estos procesos. La influencia sobre el comportamiento político de los gobiernos está mediada por instituciones y acciones colectivas y, por lo tanto, es indirecta e incierta, especialmente en ámbitos de políticas que influyen en el riesgo de sanciones. Los civiles también enfrentan límites claros a la hora de influir en su propia exposición individual si su país es sancionado o se prevé que lo será. El gran tamaño de los objetivos (normalmente países enteros) limita la capacidad general de las poblaciones para evitar la exposición mediante la reubicación, y los individuos enfrentan limitaciones obvias a la hora de preservar para sí mismos los vínculos económicos formalmente interrumpidos. En resumen, hay razones prima facie para creer que los civiles no se autoseleccionan para recibir sanciones. Siguiendo la terminología econométrica, 109 la imposición de sanciones es, por lo tanto, «externa» a (es decir, no directamente afectada por) las decisiones de los miembros de la población en riesgo. Finalmente, la implementación de sanciones suele ser mucho más rápida que el tiempo necesario para que el gobierno y la población de un país reorganicen su economía y eviten todas las consecuencias. Más bien, estas respuestas estratégicas probablemente modifican el efecto de las sanciones y, por lo tanto, pertenecen a él.
Esta definición, basada en características generales del tema, representa una heurística útil. Su valor radica en sugerir elementos deseables para el diseño del estudio. El supuesto de externalidad debe estar respaldado por evidencia de antecedentes y operacionalizado mediante una medición precisa del momento y la cobertura geográfica de las sanciones. Como la externalidad corrobora pero no implica falta de confusión, 108 109 no disminuye la necesidad de controlar las diferencias de base en los resultados, probablemente causadas por factores de confusión que no surgen de decisiones individuales, por ejemplo, los shocks correlacionados que a menudo anticipan, acompañan o siguen a las sanciones: los conflictos armados. , desastres naturales e inestabilidad política y económica a gran escala.
Resultados
De las 185 fuentes incluidas, 31 calificaron como básicas (tabla 1, figura complementaria en línea A1.1 ). La literatura proviene principalmente de revistas médicas revisadas por pares (Figura 2), y rastrea los principales episodios de sanciones en los años 1990 (Irak, Cuba, Haití) y 2010 (Irán) (figura 3, figura complementaria en línea A5.6 ). Aunque la mayoría de las investigaciones originales contienen información cuantitativa, pocos estudios estiman diferencias grupales o coeficientes de regresión, y solo uno aplica métodos cuasiexperimentales (Figura 2). Los estudios básicos evaluaron principalmente los resultados de salud, especialmente la mortalidad a temprana edad y la desnutrición. Los estudios sobre los resultados de los sistemas de salud se centraron principalmente en el acceso a los productos farmacéuticos (Figura 4).


Indicadores de resultados en estudios básicos, por dominio y subdominio de medición. Los subdominios de resultados incluyen los siguientes indicadores específicos. Mortalidad: tasa de mortalidad a 1 mes (tasa de mortalidad neonatal); tasa de mortalidad de 1 a 12 meses (tasa de mortalidad posneonatal); tasa de mortalidad infantil, riesgo de muerte de menores de 3 años, tasa de mortalidad de 1 a 4 años, tasa de mortalidad de menores de 5 años, tasa de mortalidad de menores de 6 años, riesgo de muerte de menores de 2 años 12 meses después de la primera visita, muertes infantiles por sarampión, tasa de mortalidad materna , muertes por enfermedades cardiovasculares, tasa de supervivencia a 5 años después del tratamiento del cáncer de huesos, mortalidad por todas las causas, mortalidad por causas específicas para todas las edades, tasa bruta de mortalidad relacionada con el VIH/SIDA en menores de 15 años. Morbilidad (prevalencia): bajo peso al nacer (kg <2,5), diabetes tipo 2, sobrepeso/obesidad, caries dental, VIH/SIDA entre las mujeres, ‘retraso del crecimiento’ basado en HAZ<2, ‘emaciación’ basado en WHZ<2, ‘ «infraponderación» basada en WAZ<2. Secuelas (estados de salud causados por una enfermedad o lesión): población que necesita ayuda en casos de desastre, puntuación de artropatía (pacientes con hemofilia), hemorragias anuales (pacientes con hemofilia), frecuencia de convulsiones (pacientes con epilepsia). Antropometría: HAZ de 6 a 59 meses, puntuación Z de peso inferior a 1, puntuación Z de altura inferior a 3. Morbilidad (incidencia): nuevos casos de tuberculosis por 100.000 habitantes, nuevos casos de VIH/SIDA entre la población menor de 15 años. Morbilidad (casos): hepatitis B diagnosticada, retinopatía diagnosticada. Biomarcadores: ferritina sérica (pacientes con talasemia). Esperanza de vida: esperanza de vida al nacer. Medicamentos y vacunas: entregas de vacuna contra la hepatitis B a nivel de ciudad, cumplimiento autoinformado del tratamiento de la epilepsia, facilidad de acceso al tratamiento de la epilepsia autoinformada, acceso (paciente y médico) al tratamiento de la talasemia, disponibilidad de asma a nivel de centro medicamentos, dosis diaria definida por 1.000 habitantes, dosis unitaria por 1.000 habitantes por día, precio unitario de los medicamentos importados al por menor en forma farmacéutica. Insumos de atención sanitaria: gasto sanitario anual per cápita, rayos X por año, pruebas de laboratorio por año, tamaño del formulario nacional, valor de las importaciones médicas, transfusiones de sangre anuales (pacientes con talasemia), gasto público en preparación para desastres. Agua, saneamiento e higiene (WASH): proporción de muestras de agua contaminada, proporción de población con acceso a agua clorada. Alimentos: disponibilidad de calorías per cápita, disponibilidad de proteínas per cápita, consumo de azúcares libres. HAZ: puntuación Z de talla para la edad. WHZ, puntuación Z de peso para la talla. WAZ, puntuación Z de peso para la edad. Tuberculosis, tuberculosis.
En los estudios principales, descubrimos una amplia gama de limitaciones en el diseño y la estimación ( figura complementaria en línea A5.7 ). Los problemas de errores en la medición de resultados y los datos faltantes o no comparables probablemente reflejan una capacidad limitada de recopilación de datos en los países de ingresos bajos y medianos, donde es común que no se notifiquen eventos vitales. 27 La subnotificación puede persistir en conjuntos de datos ajustados por encuestas (utilizados por Peksen 28 ) y compartir determinantes no observados con las sanciones, lo que requiere un control adecuado de los resultados de referencia. Las sanciones en sí mismas pueden afectar la calidad de los datos al reducir los recursos y los incentivos para informar, e inducir un desplazamiento interno que complica el diseño de las encuestas y altera la población de captación de los establecimientos de salud. Por lo tanto, el aumento de la mortalidad infantil bajo las sanciones que muestra el registro de Haditha, en el oeste de Irak, es difícil de interpretar. 29 Los gobiernos sancionados pueden manipular la recopilación de datos para inflar los costos humanitarios, y cuatro estudios principales se basaron en encuestas posteriormente implicadas en cargos de fraude. Para aclarar el registro, revisamos estos estudios para una discusión separada ( archivo complementario en línea A4 ), excluyéndolos de la síntesis.
En ocasiones, la información disponible estaba infrautilizada y sólo un estudio 30 realizó análisis de sensibilidad sistemáticos de la definición de exposición. Kheirandish et al 31 realizaron pruebas de ruptura estructural en series temporales de disponibilidad farmacéutica, pero no exploraron el momento del cambio supuesto. Un riesgo de sesgo de selección afectó a los estudios donde la recopilación de datos podría haber sido alterada por la emigración inducida por sanciones 30, 32 o cambios en la mortalidad en las áreas de estudio. 33 Algunos estudios minimizaron el problema mediante retiros u observaciones repetidas. 30 34 35 Se identificaron preocupaciones de confusión como el problema principal, debido principalmente a variables omitidas, pero también a modelos de regresión insuficientemente justificados, análisis de sensibilidad limitados o la inclusión de «malos controles» 36 (es decir, covariables afectadas por las sanciones). Por ejemplo, Reid et al 37 estimaron el impacto de las sanciones contra Haití en la mortalidad de los niños pequeños matriculados en un centro de salud, controlando la desnutrición en el momento de la inscripción. Como las sanciones podrían haber alterado la población de captación de la instalación en términos de estado nutricional preexistente, este paso podría ser útil. Sin embargo, las sanciones también podrían haber afectado causalmente el estado nutricional, lo que complica la interpretación de los coeficientes estimados. Las sanciones suelen ir acompañadas de shocks correlacionados no medidos, que pueden confundir o modificar las estimaciones ( gráfico complementario en línea A5.8 ). Por ejemplo, Haití enfrentó una inestabilidad generalizada y violencia política en el período previo a las sanciones. 37–39 Tal inestabilidad podría modificar estimaciones simples de antes y después si persistiera durante las sanciones, o confundirlas si disminuyera con el tiempo. De acuerdo con esto último, la mortalidad en el centro de estudio fue mayor tanto durante como antes de las sanciones en comparación con el período posterior a las sanciones. 37 En los estudios de Irak, la Primera Guerra del Golfo es a menudo un posible factor de confusión y casi siempre un modificador de efecto plausible. Excepcionalmente, un estudio 40 aprovechó el corto período entre la imposición de sanciones y el inicio de las operaciones militares. En general, casi todos los estudios adolecen de limitaciones importantes en dominios de sesgo múltiple. Como se aclara en la discusión a continuación, algunas de estas debilidades tienen soluciones fácilmente disponibles, mientras que otras probablemente reflejen desafíos más fundamentales del tema, como la complejidad de la exposición, su baja frecuencia y su naturaleza específica del contexto, y la probable amplia gama de posibles vías causales.
Entre 27 estudios sintetizados, 21 informaron efectos adversos consistentes de las sanciones en los resultados examinados (tabla 1, figura complementaria en línea A5.9 y tabla A5.1 ). Esta proporción es significativamente mayor de lo esperado suponiendo que no haya ningún efecto y un rango de probabilidades de falsos positivos y negativos, desde una probabilidad uniforme hasta 10 puntos porcentuales más de probabilidad de falsos positivos, lo que podría deberse a un sesgo de publicación o informe ( tabla complementaria en línea). A3.1 ). La dirección del efecto parece no estar relacionada con la calidad evaluada, centrándose en episodios de sanciones anteriores y el período de publicación ( cuadros complementarios en línea A3.2, A3.3 y figura A5.10 ). Quizás como reflejo de mejores datos, la calidad del estudio fue mayor para los episodios recientes, mientras que no se encontró asociación con el período de publicación.
Discusión
A continuación, contextualizamos las estimaciones de impacto en la literatura más amplia a través de una narrativa temática ( la tabla complementaria en línea A5.2 detalla estudios complementarios). Su estructura, desarrollada de manera inductiva en las primeras etapas de la revisión, proporciona un mapa analítico del tema (Figura 5). El modelo causal anidado en la figura representa un marco explicativo propuesto, destacando dos características de las sanciones que se han tomado como marcadores de complejidad en la investigación de intervenciones de salud 41 : multidimensionalidad y multiplicidad de canales.

Multidimensionalidad de las sanciones
Las sanciones no son conceptos homogéneos y pueden variar, entre otras cosas , en su alcance, carácter restrictivo y aplicación. Por lo tanto, los impactos pueden diferir entre estas dimensiones y cambiar a medida que las medidas se endurecen o relajan.
Por ejemplo, se puede esperar que las sanciones impuestas por grandes socios comerciales y organizaciones multilaterales causen un daño mayor. 4 5 De acuerdo con esta intuición, Gutmann et al 42 informan que las sanciones de la ONU tienen un impacto negativo mayor en la esperanza de vida que las sanciones de los Estados Unidos. Un estudio sobre la mortalidad de menores de 5 años 28 bajo las sanciones estadounidenses y multilaterales encontró un patrón opuesto, pero podría decirse que proporcionó un ajuste más débil para las diferencias de referencia entre los países sancionados y no sancionados. Como ninguno de los estudios permite líneas de base separadas según las partes sancionadoras, que pueden apuntar sistemáticamente a países diferentes, se necesitan más pruebas.
La mayoría de las sanciones contienen cláusulas que eximen los productos básicos, incluidos alimentos y medicamentos. Sin embargo, la investigación cualitativa sugiere que, debido a fricciones en la implementación, a menudo persisten barreras comerciales sustanciales. El comercio de artículos exentos requiere la participación en un sistema de concesión de licencias y seguimiento, lo que eleva los costos de transacción. En 1992, las sanciones estadounidenses más estrictas contra Cuba requirieron una inspección federal de todos los envíos en territorio cubano. 43 Las definiciones ambiguas de categorías exentas implican un riesgo de violación involuntaria, lo que aumenta aún más los costos esperados y desalienta a las empresas reacias al riesgo, un efecto de «cumplimiento excesivo» observado en informes sobre Siria y Corea del Norte. 44–46 La ambigüedad en la definición a menudo rodea a los artículos de «doble uso», con aplicaciones tanto militares como civiles. En casos extremos, las alegaciones de doble uso invocadas para justificar la exclusión de las listas de exención resultaron infundadas. Los ejemplos incluyen ‘la denegación de derechos de compra de repuestos para equipos de rayos X de mama para Cuba por la razón declarada del potencial de ‘terrorismo médico’ y […] permisos para importar pasta de nitroglicerina para pacientes iraquíes con angina debido a la equivocada creencia de que la medicina tenía una aplicación potencial en la construcción de bombas» (p. 24). 5 Recientemente, los organismos profesionales iraníes expresaron su preocupación por la prohibición de insumos intermedios para los radiofármacos. 47 48 En India, los fondos del Banco Mundial bloqueados bajo las sanciones de la ONU fueron posteriormente descongelados «gracias a una interpretación liberal de estos préstamos como ayuda humanitaria», 49 lo que sugiere una negociación política sobre la terminología operativa. Los costos y riesgos relacionados con las exenciones también afectan a los proveedores de servicios complementarios, por ejemplo, la banca comercial y los seguros de envío, que supuestamente limitaron las importaciones farmacéuticas de Irán. 50 Cuando los servicios sociales y de salud se brindan públicamente, las prohibiciones de interacción con el personal gubernamental pueden obstaculizar aún más las entregas de artículos exentos. 38 45
A pesar de una extensa discusión, las exenciones carecen de una medición sistemática para operacionalizarlas como posibles determinantes de la «severidad» de las sanciones. Dos estudios de Irak 51 52 informan variaciones anuales en la morbilidad infantil a lo largo de la implementación de importantes exenciones a través del Programa Petróleo por Alimentos, pero no se define ninguna discontinuidad. Como tampoco se dispone de datos sobre otras características legales y administrativas del alcance y la aplicación, los estudios cuantitativos evalúan la gravedad a través de varios indicadores, por ejemplo, las estimaciones de «pérdidas económicas relacionadas con sanciones» calculadas por Hufbauer et al . 3 Esta medida basada en resultados puede capturar de manera útil los impactos macroeconómicos de las sanciones (ver más abajo, p. 11), y su asociación documentada con la mortalidad de menores de 5 años 28 se ajusta a la evidencia existente sobre la mortalidad a edad temprana y los shocks de ingresos en los PIBM. 53 Sin embargo, es poco probable que se pueda identificar la gravedad de las sanciones por separado de otros modificadores de efectos. Por último, se ha demostrado que el impacto de las sanciones estadounidenses en la esperanza de vida se atenúa en los países más distantes. 42 La distancia probablemente refleja la variación en los volúmenes de comercio afectados, pero también puede reflejar diferencias en la implementación, por ejemplo, si los responsables de las políticas tratan la distancia como una limitación o un factor a compensar. Estas complejidades refuerzan el argumento a favor de la medición directa de las características estructurales de las sanciones en futuros esfuerzos de recopilación de datos.
Canales de impacto
Los diferentes impactos entre episodios también pueden reflejar la multiplicidad de posibles vías causales. Si bien los estudios cuantitativos enfatizan los efectos totales con un análisis limitado de los mediadores, la literatura más amplia sugiere dos tipos de canales: cambios en la oferta y la demanda, y respuestas deliberadas de comportamiento o políticas.
Impactos totales y parciales
La mayoría de los estudios básicos estiman los impactos en los indicadores de salud de la población, que generalmente se ven afectados por muchos factores. Los análisis entre países encontraron efectos adversos considerables de las sanciones de las Naciones Unidas y de los Estados Unidos sobre la esperanza de vida, 42 y de las sanciones de los Estados Unidos sobre la mortalidad de los menores de 5 años. 28 En estudios de un solo país, las sanciones se asociaron con aumentos de la desnutrición en Burundi, 32 la mortalidad infantil en la República Democrática del Congo, 30 la mortalidad de niños menores de 3 años en Haití, 37 y la mortalidad de varios grupos de edad temprana en Irak. 40 54
Algunos estudios exploraron mediadores de estos efectos. En su estudio de las sanciones estadounidenses contra la minería controlada por la guerrilla en el Congo, Parker et al 30 modelan el estimador como una diferencia triple, interactuando indicadores para el período de implementación, las áreas afectadas y la proximidad a las minas. Los resultados sugieren que las sanciones aumentaron la mortalidad infantil al reducir los ingresos relacionados con la minería. Otras estrategias requieren un examen cuidadoso. En el mismo estudio, la solidez de las estimaciones sobre el control adicional de los enfrentamientos armados en lugares donde hay niños se interpreta como una falta de mediación debido a una reducción de la actividad guerrillera. En otro estudio, Bundervoet y Verwimp 32 sustituyen el indicador de sanciones por índices de precios de los alimentos y ven el coeficiente negativo obtenido como prueba de que las sanciones aumentaron el retraso del crecimiento infantil a través de los precios de los alimentos. En ambos casos, no se dio ninguna consideración explícita a los posibles determinantes de los mediadores propuestos distintos de las sanciones (por ejemplo, los efectos persistentes y de largo plazo de la guerra civil de Burundi sobre los precios de los alimentos). En ocasiones se realizaron regresiones auxiliares relacionadas con los candidatos a mediadores de las sanciones: atención primaria de salud y uso de mosquiteros (mediadores de la tasa de mortalidad infantil) 30 ; mortalidad de menores de 5 años, muertes por cólera y gasto público en salud (mediante la esperanza de vida). 42 Aunque sugerentes, estas evaluaciones de una sola ecuación de múltiples mediadores pasan por alto posibles influencias recíprocas. Esto afecta la interpretación: si la mortalidad infantil aumenta bajo las sanciones debido a un brote de cólera causado por la reducción del gasto en salud, delimitar el gasto en salud en casos similares puede ser crucial. Sin embargo, si las muertes por cólera aumentan por razones distintas, por ejemplo, la escasez de productos químicos para el tratamiento del agua, es posible que se justifiquen implicaciones políticas diferentes. Los avances recientes en el análisis de la mediación pueden ayudar en el trabajo futuro a abordar estas limitaciones. 55
Efectos de «cuello de botella»
Las observaciones de campo y la correspondencia a menudo informan de grandes reducciones en el suministro de insumos de salud específicos bajo sanciones, lo que genera precios de mercado más altos, colas para el suministro público y, en casos extremos, una falta total de disponibilidad. Los elementos mencionados incluyen productos químicos utilizados como reactivos de laboratorio, para clorar el agua o sintetizar proteínas 56–58 ; fertilizantes y pesticidas 38 57 ; materiales protésicos 59 ; bario para máquinas de rayos X 60 ; libros de texto médicos y cursos en línea 57 61 ; y bienes mecánicos y energéticos de uso general que afectan, entre otras cosas , al transporte en ambulancia, 56 58 62 63 almacenamiento de sangre y vacunas. 38 58 64 65 A medida que aumenta el precio de un insumo, se espera que los hogares y las organizaciones del sector de la salud busquen sustitutos más baratos y ajusten las prioridades de gasto al nuevo nivel reducido de poder adquisitivo. 66 Como en los países de ingresos bajos y medianos en riesgo de sufrir sanciones, las posibilidades de sustitución pueden ser limitadas, por ejemplo, debido a los derechos de propiedad intelectual, 43 y los aumentos de precios pueden ser grandes en relación con los ingresos de muchos hogares, los obstáculos pueden limitar sustancialmente las decisiones en materia de atención sanitaria.
La evidencia de cuellos de botella es escasa. Un panorama algo consistente emerge para Irán, donde con frecuencia se ha informado de escasez y precios más altos de productos farmacéuticos tras la imposición de sanciones adicionales. 67–72 Se documentó una disponibilidad reducida de medicamentos para el asma en una encuesta realizada en las farmacias comunitarias de Teherán, 73 y de 13 de 26 productos farmacéuticos en un análisis de series temporales de suministros nacionales. 31 En ambos casos, los efectos fueron mayores para los productos finales importados, pero los medicamentos nacionales con contenido importado también se vieron afectados. Un estudio realizado en un centro de salud 34 de pacientes con epilepsia no encontró cambios significativos en la adherencia autoinformada después de sanciones internacionales más estrictas, pero otro estudio 74 en una muestra similar (y posiblemente superpuesta) encontró que, bajo las renovadas sanciones estadounidenses, los pacientes que tomaban medicamentos importados eran más Es probable que informen de una disponibilidad reducida y de la aparición de incautaciones. Finalmente, un estudio realizado en centros sanitarios sobre pacientes con hemofilia y talasemia documentó un empeoramiento significativo de los resultados clínicos bajo sanciones internacionales más estrictas en comparación con las tendencias previas a las sanciones. 35
Estos estudios se basan en exposiciones binarias que no se adaptan bien al complejo cronograma de sanciones de Irán y hacen un uso mínimo de información de antecedentes y análisis de sensibilidad para corroborar sus comparaciones. Un trabajo reciente de series de tiempo en economía 75 ilustra la posibilidad de utilizar medidas continuas de severidad de las sanciones. Sin embargo, estos hallazgos pueden verse como instantáneas de un impacto dinámico complejo, que en conjunto sugieren escasez de productos finales e intermedios. Se documentó una evidencia aún más directa de un efecto de cuello de botella, un aumento en los precios unitarios de importación de medicamentos, en Nepal, 76 donde se estimó que el bloqueo fronterizo entre Nepal e India de 2015 causó costos adicionales de 22,3 millones de dólares para medicamentos en forma de dosificación al por menor.
Cuando los artículos sancionados tienen sustitutos más baratos, su asequibilidad puede reflejar una menor eficacia o seguridad. La evidencia anecdótica incluye una serie de casos de ceguera después de una cirugía ocular atribuida a equipos deficientes en Irán 77 ; envenenamiento no intencional por soda cáustica utilizada como sustituto del jabón en Cuba 56 ; y el empeoramiento de la calidad de la dieta en Haití 38 , Serbia-Montenegro 62 y Cuba, donde la falta de proteínas animales se vio posteriormente implicada en una epidemia de trastornos neurológicos. 57 78 Se ha argumentado que la escasez induce a los consumidores a aceptar los riesgos asociados a los productos farmacéuticos caducados, falsificados o mal manipulados, 50 estimulando el surgimiento de mercados negros, un fenómeno observado con frecuencia durante las sanciones. 38 50 62 72 Esto, a su vez, ha generado preocupación sobre la propagación de la resistencia a los antimicrobianos. 63 79 80 Sin embargo, no se encontró ninguna estimación de impacto para peligros similares.
Efectos macroeconómicos
Las reducciones del comercio pueden deprimir la demanda de exportaciones y los ingresos, aumentar los costos de producción y repercutir en todos los sectores nacionales, provocando una contracción de la actividad económica. Las recesiones pueden, a su vez, afectar la salud de la población. 81–83 Para que este canal macroeconómico funcione, deben cumplirse varias condiciones:
- Un shock suficientemente severo, en términos de volumen y composición de los flujos involucrados y grado de integración entre las empresas importadoras/exportadoras y otros productores, como en Irak, donde los ingresos de una sola industria exportadora (el petróleo) desempeñaron un papel crucial en el financiamiento de la inversión interna. 84
- Capacidad limitada de las empresas para absorber el shock mediante el establecimiento de canales comerciales alternativos, debido por ejemplo a barreras de entrada al mercado y mayores costos de transporte. 85
- Incapacidad o falta de voluntad de los gobiernos sancionados para contrarrestar la desaceleración con políticas macroeconómicas adecuadas.
En una literatura relacionada, los estudios sobre los resultados económicos de las sanciones corroboran esta secuencia, documentando una menor rentabilidad de las empresas, 86 producción y empleo, 75 87 y mayores tasas de pobreza. 88 En la literatura revisada, los informes de campo mencionan caídas en la producción industrial y la inversión, especialmente en las exportaciones, y altos niveles de inflación y desempleo. 38 56 62 84 Como se mencionó anteriormente, un estudio de las sanciones de Estados Unidos en el Congo sugiere que los ingresos relacionados con la minería disminuyeron, lo que afectó el uso de la atención médica. 30
En resumen, la teoría y la evidencia plausibles sugieren que pueden ocurrir tanto obstáculos como efectos macroeconómicos. Su contribución relativa y el posible papel mediador de factores institucionales preexistentes que afectan la distribución del ingreso y la desigualdad, y el acceso a insumos de salud, siguen siendo en gran medida desconocidos.
Respuestas a las sanciones: políticas e instituciones
Las consecuencias de las sanciones pueden ir más allá de los cambios en los precios y las cantidades en los mercados y los sectores públicos e incluir respuestas políticas y sociales más complejas. Una posición de larga data en la ciencia política sostiene que las sanciones frecuentemente resultan contraproducentes porque los gobiernos pueden descargar costos sobre los oponentes internos y cimentar el consenso a través de sentimientos de solidaridad nacional. 17 18 De manera algo análoga, los estudios revisados sugieren que los gobiernos sancionados pueden reorganizar los recursos existentes para mitigar los impactos en la salud.
Una evaluación comparativa 89 de tres episodios bien estudiados argumentó que Haití y Cuba fueron capaces de mantener las continuas disminuciones seculares en la mortalidad infantil, a pesar del aumento de la desnutrición 39 y la mortalidad 37, 56 en niños mayores, a través de suplementos alimentarios específicos, educación sanitaria basada en la comunidad, promoción de la lactancia materna y liberalización de mercados agrícolas estrictamente regulados. 56 En Irak, en cambio, grandes aumentos en la mortalidad infantil inmediatamente después de las sanciones 40 presagiaron niveles persistentemente altos de desnutrición 52 , atribuidos en parte a un modelo de atención de salud sesgado contra los servicios primarios y la prevención. 5 89 Los informes sobre Serbia-Montenegro 62 e Irán 50 sugieren que las sanciones pueden inducir a los gobiernos a alterar las políticas regulatorias, incluidos los subsidios de precios, de manera que beneficien a grupos de intereses especiales, por ejemplo, compañías farmacéuticas bien conectadas, agravando potencialmente la escasez o impidiendo el acceso equitativo. .
Dos análisis entre países proporcionan información más sistemática. McLean y Whang 90 informan que, bajo sanciones, el gasto en preparación para desastres disminuye entre un 8% y un 18%, mientras que las pérdidas económicas relacionadas con los desastres y la población afectada aumentan un 88% y un 95%, respectivamente. Sostienen que las sanciones endurecen las restricciones presupuestarias del gobierno objetivo y al mismo tiempo señalan un riesgo de conflicto armado, lo que provoca recortes en el gasto civil de «baja visibilidad». Algunos efectos son menores en los países de bajos ingresos, lo que quizás refleja una menor calidad de los datos; y las estrategias para controlar la confusión no llegan a descartar que, por ejemplo, los resultados se vean afectados por tendencias de referencia específicas de cada país o diferencias en la gravedad de los desastres. A pesar de estas limitaciones, el estudio abre nuevos caminos al explorar las respuestas gubernamentales y propone una teoría plausible. Gutmann et al 42 modelan las respuestas gubernamentales como el componente principal de tres indicadores de calidad institucional, mostrando que los impactos sobre la esperanza de vida se concentran en países con peores «entornos políticos». Si bien es posible una interpretación causal de este resultado, las diferencias en el entorno político también pueden reflejar diferencias no observadas en las características de las sanciones (por ejemplo, la imposición de sanciones más duras contra países menos democráticos). Profundizar la interpretación con estudios entre países se complica por la tosquedad de los índices disponibles, que pueden predecir mal los modelos de sistemas de salud a largo plazo y las políticas relevantes a corto plazo.
Respuestas a las sanciones: estrategias de afrontamiento de los hogares
La literatura confirma la importancia bien establecida de las respuestas conductuales de los hogares a las crisis de recursos y salud en los PIBM. 91 Estudios cualitativos de Cuba, 58 Serbia-Montenegro, 62 63 Haití 64 e Irak 84 identifican una serie de estrategias de afrontamiento: cambios en los hábitos alimentarios, frecuencia de las comidas y recurso a «alimentos para la hambruna» (Irak, Haití); migración de la ciudad al campo en busca de alimentos y tierras de cultivo (Haití, Serbia-Montenegro); ‘ventas urgentes’ de tierras, ganado y bienes de consumo duraderos (Haití, Irak); cambios en las condiciones de vida, incluida la consolidación de hogares, la división de viviendas y el uso compartido o la subcontratación de la preparación de alimentos (Haití, Serbia-Montenegro); alteración de la formación de familias por el aplazamiento de los matrimonios, la cohabitación y la fertilidad planificada (Haití, Iraq, Serbia-Montenegro); abandono escolar (Irak, Haití) y un aumento de las actividades informales generadoras de ingresos, incluidas la prostitución, el contrabando y la delincuencia (Cuba, Haití, Serbia-Montenegro, Irak). Estas estrategias de adaptación individual pueden tener consecuencias sociales no deseadas: desahorrar en tiempos malos proporciona beneficios limitados, mientras que el hacinamiento, la migración y la informalidad conllevan riesgos potenciales para la salud y pueden producir un desajuste entre la población y la infraestructura local.
Las estrategias de afrontamiento esencialmente no se miden, y en dos estudios centrales, 30 32 las estimaciones podrían haber sido confundidas (o modificadas) por la migración no observada, seleccionando en el grupo expuesto a niños que enfrentan mayores riesgos (o impactos) independientes. Parker et al 30 emplean efectos fijos a nivel de madre, excluyendo el sesgo debido a que las madres experimentan una mortalidad infantil inferior al promedio que huyen de las aldeas seleccionadas a otras aldeas dentro del área de la encuesta. Sin embargo, no pueden excluir que movimientos similares dejen atrás y expongan a las madres a enfrentar un empeoramiento de la mortalidad infantil, por ejemplo, debido a un mayor impacto de menores recursos en paridades crecientes. Es probable que estas estimaciones recuperen el impacto de las sanciones específicas a las madres abandonadas. Si bien esto es útil para resaltar grupos con oportunidades limitadas de afrontamiento, sólo una comprensión de la movilidad y otras estrategias de supervivencia permitirá su identificación prospectiva.
En conclusión, es la coherencia entre las respuestas del gobierno y de los hogares lo que probablemente determina su eficacia conjunta para mitigar los cambios adversos en los ingresos y los precios, una cuestión que requiere más atención por parte de los investigadores y los responsables de las políticas.
Efectos a corto y largo plazo.
La variación en las características de las sanciones y en el momento de los canales alternativos puede dar lugar a un impacto dinámico complejo. Su estimación es difícil, y los intentos seguramente se verán empañados por la incertidumbre y la controversia, como lo demuestra una mirada en profundidad al episodio iraquí ( archivo complementario en línea A4 ). Sin embargo, si las necesidades evolucionan bajo las sanciones como lo hacen después de otras crisis sociales (por ejemplo, desastres naturales y conflictos armados), ese conocimiento puede ser útil para diseñar una mitigación eficaz. Una cuestión preliminar es si los impactos muestran un patrón acumulativo. En general, este no parece ser el caso en el estudio de la esperanza de vida, 42 donde las estimaciones de regresión del efecto de un año adicional de sanciones son insensibles al uso de una forma funcional no lineal.
Impacto en grupos vulnerables
Un último tema importante en la literatura es la vulnerabilidad: el conjunto de factores que predisponen a ciertos grupos a una mayor adversidad ante un peligro determinado. 92 La principal vulnerabilidad investigada en la literatura, nuevamente con lagunas considerables, se relaciona con resultados de salud diferenciales entre hombres y mujeres. Las diferencias generalmente surgen de una combinación de determinantes genéticos, de desarrollo y culturales, 93 y pueden modificarse mediante sanciones. Gutmann et al 42 informan de un impacto adverso promedio mayor en la esperanza de vida para las mujeres, y un impacto mayor de un año adicional bajo sanciones para los hombres. Por lo tanto, los diferenciales de impacto no son los mismos en sanciones de duración media y (suficientemente) superior a la media. Este resultado coincide con la evidencia actual de una ventaja atenuada en la longevidad femenina durante las crisis de mortalidad, 94 y sugiere una interacción entre múltiples factores que varían en el tiempo. La evidencia sobre la mortalidad a temprana edad se limita a un estudio, 37 que reporta interacciones insignificantes entre el sexo infantil y la exposición a sanciones. Un estudio realizado en varios países 95 que informa una proporción elevada de mujeres en la prevalencia del VIH-SIDA bajo sanciones tiene limitaciones importantes, pero es consistente con evidencia cualitativa sobre estrategias de afrontamiento de alto riesgo. 38 56 58 En la epidemia de trastornos neurológicos de Cuba, un estudio que muestreó todos los casos graves en una región terminó con dos tercios de pacientes masculinos, 78 pero el papel de las sanciones en el brote sigue siendo una conjetura. Los estudios futuros deberían responder a los llamados a incorporar el sexo y el género en la salud global, 96 esforzándose por explorar cómo las sanciones afectan específicamente a hombres y mujeres.
La evidencia sobre otros grupos vulnerables es anecdótica, por ejemplo, un posible abandono de las personas mayores en las políticas de mitigación de Cuba 56 ; o implícito en estudios de pacientes en tratamientos avanzados, enfatizando sus riesgos peculiares. 34 35 74
Conclusiones
Existe una extensa y heterogénea literatura que investiga el impacto de las sanciones económicas en la salud y los sistemas de salud en los países de ingresos bajos y medianos. Pocos estudios cuantifican esos impactos abordando desafíos a la inferencia causal. Si se analiza la proporción de estudios que informan sistemáticamente sobre efectos nocivos, la evidencia sugiere firmemente la existencia de consecuencias adversas. El hallazgo está en línea con revisiones anteriores, pero surge de una estrategia de búsqueda más integral y de métodos de síntesis de evidencia de última generación.
Sin embargo, como revela nuestra síntesis temática, generar estimaciones de impacto consistentes con un modelo causal plausible es un desafío. Las sanciones son peligros multidimensionales y su impacto varía dependiendo de muchos factores, incluido el apalancamiento económico de la parte sancionadora, el sistema de exención vigente y la evolución de las medidas a lo largo del tiempo. Los impactos pueden originarse de una combinación de cambios en los precios y cantidades de insumos sanitarios específicos; una disminución general de los ingresos debido a la inflación y el desempleo; y las respuestas de los gobiernos, las comunidades y los hogares, que pueden ejercer influencias sutiles y contradictorias. Conocer estos factores puede mejorar las políticas de mitigación, a las que las investigaciones existentes no han prestado suficiente atención. Si bien actualmente los datos inadecuados obstaculizan el diseño de estudios precisos, también observamos margen para mejoras sencillas. En general, los estudios basados en regresión pueden beneficiarse fácilmente de la incorporación de técnicas cuasiexperimentales y nuevos métodos para la modificación y mediación de efectos.
Una precaución adicional al interpretar estos hallazgos surge de las limitaciones de la propia revisión. En primer lugar, nuestro procedimiento simplificado de evaluación de riesgos se basa más en el juicio estadístico de los revisores que en la herramienta original. En segundo lugar, si bien la heterogeneidad del efecto parece ser importante, sólo pudimos explorarla a través de una narrativa estructurada. Si bien creemos que estos métodos son adaptaciones razonables a características clave de la literatura y el tema, generan incertidumbre adicional sobre los resultados. También es posible que se hayan pasado por alto resultados atípicos, si se publicaron en idiomas distintos del inglés o si figuraron en literatura gris que no se recuperó ni se incorporó completamente en las publicaciones recuperadas. Además, debido a la escasa orientación metodológica preexistente sobre el tema, no se elaboró ningún protocolo prerregistro. Finalmente, las revisiones sistemáticas, incluso si se implementan adecuadamente, pueden complementarse fructíferamente con otras evaluaciones, como las entrevistas con el método Delphi a paneles de expertos, que exceden el alcance de nuestra contribución pero que probablemente arrojen más luz sobre el tema.
Sin embargo, es probable que una solución más fundamental a las muchas limitaciones de este campo de investigación dependa de su transformación en una actividad de monitoreo rutinaria, habilitada por un marco institucional adecuado. La aplicación sistemática de la evaluación prospectiva, y el grado de intercambio de información entre los gobiernos y los evaluadores que la acompaña, desplazaría las actividades de investigación, al menos en parte, de la documentación ex post hacia la reducción y el control de los riesgos. Los evaluadores se enfrentarían a nuevas decisiones, en primer lugar sobre la recopilación de datos. Si bien un debate completo está fuera del alcance de esta revisión, se pueden destacar algunos puntos con respecto al objetivo de reducir el sesgo.
En primer lugar, cualquier evaluación tendrá que comenzar con una recuperación exhaustiva de la información de referencia, incluido el alcance de los datos cualitativos y cuantitativos existentes, como los agentes locales bien informados, los censos, los registros administrativos, las encuestas por muestreo, haciendo hincapié en la determinación de su utilidad (por ejemplo, si se conoce la población objetivo de una encuesta); un análisis del país, en el que se documenten las tendencias temporales y espaciales preexistentes pertinentes; y un análisis de las sanciones para establecer canales de impacto plausibles para investigar.
Habrá que recopilar nuevos datos para un conjunto mínimo suficiente de indicadores, que podrían cambiar a lo largo del episodio para hacer un seguimiento de la evolución del conjunto de posibles impactos. El proceso de expertos necesario para identificar dicho conjunto podría beneficiarse de la recomendación de un conjunto de «dominios de medición de la seguridad humana 4+4» realizada por la única metodología de evaluación de sanciones plenamente desarrollada que identificamos97; y de las iniciativas en respuesta humanitaria,98 99 donde se plantea un problema similar.100 101 Cuando existe una línea de base útil, la recopilación de datos debe tener como objetivo garantizar el grado de comparabilidad que sea posible, por ejemplo, replicar la metodología de una encuesta transversal realizada antes de las sanciones para generar un pseudopanel. La reconstrucción creíble de una línea de base de facto a través de un despliegue rápido de la recopilación de datos podría ser posible en casos especiales, por ejemplo, para resultados que cambian gradualmente o que se pueden medir con recordatorios bien formulados y probados previamente. Probablemente, la mayoría de los demás datos pueden obtenerse mejor en el marco de las sanciones mediante encuestas de panel compactas y de alta calidad de hogares y centros de salud. Dados los recursos de las encuestas, la utilidad de las muestras más grandes debe sopesarse cuidadosamente con la de invertir en capacitación y capacidad de seguimiento para minimizar la falta de respuesta y el desgaste. Es posible que los métodos deban incorporar salvaguardias contra la desconfianza y las presiones políticas de los encuestados, por ejemplo, se puede implementar una encuesta de precios de productos farmacéuticos mediante paneles rotativos de farmacias si se sospecha que se trata de intentos de exagerar la escasez.
Al analizar los datos, los evaluadores pueden obtener información de múltiples enfoques de la inferencia causal: teórico de grafos,102 103 contrafactual,104 105 estructural106 y cualitativo.107 Los conceptos generales que deben considerarse incluyen la existencia de mediadores; la diferencia entre causas suficientes y necesarias, y entre significación práctica y estadística; efectos variables en el tiempo, retardados y persistentes. La atención debe centrarse en la identificación de causas de importancia práctica que sean modificables y estén relacionadas con las sanciones, aunque es importante destacar que esta relación no tiene por qué ser directa y puede depender de la conducta del país sancionado. Al formular recomendaciones a los países sancionadores y a los países sancionados, los evaluadores podrían tener en cuenta el principio de redundancia, según el cual los riesgos para la salud se gestionan mejor si actúan más partes de las estrictamente necesarias.
El problema de quién debe aplicar esas evaluaciones sigue pendiente. En el pasado, las evaluaciones se han confiado caso por caso a entidades como la Secretaría de las Naciones Unidas, grupos especiales de expertos y la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas.97 La creación de un órgano permanente deberá superar importantes obstáculos técnicos y políticos, aunque tendencias como el crecimiento del comercio Sur-Sur podrían favorecer esta solución. Las sanciones están cada vez más dotadas de incentivos para inducir el cumplimiento por parte de terceros, como disposiciones extraterritoriales y excepciones o compensaciones diplomáticas.1 En la medida en que la práctica revele un papel cada vez más importante de los actores estatales regionales en la determinación de la viabilidad de las sanciones, estos Estados podrían apoyar la creación de un organismo que pueda mejorar aún más su posición negociadora en la negociación de una protección adecuada del comercio exento. El hecho de que se pueda alcanzar una masa crítica de países que apoyen, y de que un mecanismo de este tipo pueda distribuir suficientes costos y beneficios materiales y de reputación para evitar que se deshaga mediante acciones bilaterales o una comunicación deshonesta, es un problema apremiante que debe abordarse con ingenio intelectual y político.
Concluimos subrayando que las pruebas existentes, a pesar de las claras limitaciones, deben ser objeto de una seria atención por parte de la comunidad internacional. Como mínimo, refuerza la expectativa de que las sanciones puedan perjudicar a la población civil. En última instancia, sólo la incorporación de procedimientos de evaluación de riesgos basados en la recopilación prospectiva de datos en el mecanismo administrativo de las sanciones puede certificar las afirmaciones de que los civiles están adecuadamente protegidos. El fracaso de la comunidad de Estados a la hora de desarrollar una costumbre jurídica de vigilancia recíproca contra estos peligros representa un obstáculo autoimpuesto en el camino hacia la «Salud para Todos» emprendido en Alma Ata, hace más de 40 años.


































